国家科技创新促进政策分析报告(节选)

在当前全球科技创新竞争日趋激烈的背景下，科技创新已然成为推动经济社会发展的核心引擎。为了响应这一全球趋势，国家相继出台了一系列科技创新促进政策，旨在加快科技创新步伐，提升国家及城市的综合竞争力。课题组从重大研发创新平台建设政策、人才建设政策、科技金融政策、科技成果转移转化四个维度对国家相关政策进行梳理，为推进南上海科创中心如何深度融高质量发展提供政策建议的有效支撑。

1.1重大研发创新平台建设政策

从国家层面上，政府通过制定《国家创新驱动发展战略纲要》等宏观政策，明确了科技创新在国家发展全局中的战略地位，提出了建设创新型国家和世界科技强国的宏伟蓝图。截至2024年，先后批复了上海、北京、合肥、粤港澳、西安综合性国家科学中心建设，北京、上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心。这是在国家战略层面上的重要布局，各自依托所在地区的资源优势和产业特色，在前沿科学研究和技术开发方面取得突破，从而为国家的科技创新和发展提供强大支撑。我们梳理国家在建设重大研发创新平台上的重要政策，总结其关键的支持维度包括以下：

一是体制机制创新。推动法人模式创新，强化理事会（董事会）决策制、中心主任（总经理）负责制、专家委员会咨询制，明确各主体权利和义务，构建“科研与市场”协同衔接的运行机制。

二是产学研协同创新。以技术、人才、资本等创新要素为纽带，统筹产学研创新资源，探索跨学科、跨主体合作的协同攻关模式。

三是收益分配激励。全面落实科技成果转化奖励、股权分红激励等政策措施，建立市场化的绩效评价与收入分配激励机制。

四是市场化技术创新服务。为企业提供技术创新服务和整体解决方案，推动创新资源按规定面向企业开放共享。

五是全球人才吸引。以市场化手段开展人才选拔与聘任，与国内外高校、院所和企业开展广泛的人才合作，探索柔性引才引智机制。

六是多元化资金投入。采取会员制、股份制、协议制、创投基金等方式，吸引企业、金融与社会资本、高校院所等共同投入建设，形成政府引导、市场化运作机制。

表 近三年国家重大研发创新平台建设政策情况

上海在加快建设具有全球影响力的科技创新中心过程中，从组织推进上，成立了专门的工作推进小组，由市科委联合其他部门协同推进功能型平台建设工作，这体现了上海在推进平台建设上的组织力度和协调性。

其二，从产业导向上看，上海的政策更加聚焦于集成电路、人工智能、生物医药、新材料、现金制造等产业创新发展需求，强调建成一批服务支撑能力强、运行机制新、具有较强产业影响力和区域辐射力的功能型平台。

其三，从运作模式上看，上海的功能型平台强调非营利性、企业化运作和合同式管理，这与北京的政策如《北京市共性技术平台建设工作指引》中庚侧重于共性技术平台的建设，推动产业关键共性技术研发和应用不同，上海在运作模式上更多鼓励平台利用技术服务所得、成果转化收益等方式取得服务收入、逐渐实现自我造血和持续发展。

其四，从财政资金投入方式来看，上海的功能型平台财政资助资金分为建设资金和运行资金，均由市、区两级政府共同安排，这显示了上海在财政支持方面的力度和市区联动的特点。

其五，在评估考核与监督方面，上海对功能型平台实施合同式管理，并进行评估考核，根据评估结果决定是否继续支持，这体现了上海在平台管理上的规范性和绩效导向。

其六，在区域协同方面，上海的政策尤其强调与长三角地区的协同创新，推动区域一体化发展，这与北京等其他地区的政策相比，更加突出了区域协同的特点。

其七，政策创新上，上海的政策不同于北京的政策则更侧重于提供工作指引，明确共性技术平台的建设目标、任务和预期效果，不仅提供了一系列的支持措施，包括财政资金支持、税收优惠、人才政策等，而且在功能型平台的政策上，引入了上海长三角技术创新研究院（长三院）进行专业化服务管理，这是上海在政策创新上的一个特点，旨在形成第三方、专业化的服务与保障。

表  近三年上海推进研发与转化功能型平台建设的相关政策

1.2人才建设政策

我国已构建起一个多层纵横联动的科技人才政策体系，这一体系覆盖从中央到地方的各级政府和部门。该体系的核心在于，一是人才培养。重点加强基础学科人才的教育与培养，全面推进学科体系和教学体系的改革，建立以科技需求为导向的人才培养机制，并深化科教融合与产教融合。二是人才激励。不断丰富的政策体系以知识价值创造为导向，优化科技人才评价机制，构建基础研究人才的长效支撑政策体系，加强对基础科技人才的长周期培养、评价和资助。三是人才引进。注重战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和创新团队的层次结构建设，重视人才引进和流动、分类评价等方面的变革。

表 近三年国家科技人才相关政策情况

海出台“人才 31 条”，明确总体要求、基本原则和主要目标，深化人才发展体制机制改革，加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设。制定“科技创新人才培育计划”，包括扬帆计划、启明星计划、学术/技术带头人计划和浦江计划等，以项目形式资助入选者创新创业。

从科技人才引进上看，上海政策有三个特点，一是通过营造环境吸引人才聚集。上海着力营造尊重人才、鼓励创新的社会环境、制度化的法治环境、国际化的生活环境、便利化的政务环境，推动高端人才集聚。二是构建政产学研联盟。上海构建以政府为支撑、园区为阵地、企业为主体、高校为引擎的“政产学研联盟”，确保海外引才政策的有效实施。三是，对标国际的“落地”软环境。上海打造海外人才的个税政策与融资激励计划，提升海外引才政策的吸引力。如上海“人才30条”政策公布，降低外籍人才居留门槛，对经国家或上海市人社局认定的外籍高层次人才、上海科技创新主管部门制定的科技创新“职业清单”所属单位聘雇并担保的行业高级专业人才，可不受60周岁年龄限制等。

上海在科技人才培养政策上体现出“宽口径、厚基础培养模式”，具体而言，上海的高校在教育模式上更加突出通识教育、专业教育、创新创业教育相结合，旨在培养学生的综合素质和创新能力。在学科系统布局上，上海更注重基础学科系统布局与建设，鼓励高校探索原创性突破，促进基础研究与应用基础研究融通发展，形成学科交叉融合。在青年科技人才培养方面，上海建立健全面向未来的青年科技创新人才培养机制，选拔海内外优秀博士予以重点培养。此外，上海还特别强调产教融合，通过政策支持和资金投入，鼓励高校与企业合作，提高学生的实践能力和就业竞争力。上海还注重提升教育质量，通过数字化转型和教学方式变革，为师生提供更多样、更精准、更公益的教育资源，满足人民群众对于公平而有质量教育的期盼。同时，上海积极推动国际视野的培养，鼓励学生赴海外交流学习和国际组织见习实习，提升学生的国际就业力和国际创业技能。通过这些政策和措施，上海旨在培养具有创新精神和实践能力的科技人才，为建设具有全球影响力的科技创新中心提供坚实的人才支撑。

在人才激励方面，上海健全科技人才分类评价机制，按照“谁用谁评价、干什么评什么”的原则，引导树立正确的人才评价导向。高基薪激励、长期激励、提成制激励和专项奖励为重点的差异化、综合性的薪酬激励模式薪酬激励模式，对职称制度进行改革，将外语和计算机应用能力不作为职称评审的前置条件，可由用人主体自主确定外语和计算机应用能力水平，鼓励专业人才积极创新，与此同时，上海一直不断积极探索和完善股权激励模式，适度引入第三方设计机制，强化对科技成果转化的激励。上海实施的知识产权战略，更进一步完善对国有企业科技创新的市场激励。

表 上海近三年科技人才领域相关政策梳理

1.3科技金融政策

2012 年 8 月，国家发展改革委、科技部和中国人民银行等九部门联合北京市政府发布《关于中关村国家自主创新示范区建设国家科技金融创新中心的意见》，明确提出在中关村示范区建设首个国家科技金融创新中心，计划打造具有全球影响力的中关村科技金融服务体系。近年来，国家在科技金融政策上出台了不少政策，主要有以下特点和成效。

一是政策配套不断健全。国家稳步推进跨境融资便利化试点、合格境外有限合伙人（QFLP）外汇管理试点，加强部门协作，搭建科技金融信息平台或服务专区，常态化推送科技型企业信息，促进银企精准对接。不少地区设立科技信贷风险补偿基金，引导政府性融资担保支持科技型企业融资，对科技金融产品创新给予财政奖补。

二是促进科技金融与新质生产力深度融合。国家围绕高水平科技自立自强目标完善金融服务体系，深化金融供给侧结构性改革，引导金融资本投早、投小、投长期、投硬科技，促进科技金融健康持续发展。同时，加大对科技型中小企业的信贷支持力度，推动银行完善资源配置、绩效考核等政策安排，逐步形成与科技强国建设相适应的信贷资产结构。

三是金融机构和金融市场对科技创新的支持力度明显提升。科技型企业贷款持续增量扩面，科创类债券发行规模持续提升，服务科技创新的股权融资市场快速发展。

四是支持科技创新的金融产品服务模式更加丰富。金融机构的经营管理模式加快转变，适应科技型企业特点的科技金融产品不断涌现，如知识产权质押贷款、“创新积分贷”等。

五是科技金融政策配套不断健全。国家通过科技创新和技术改造再贷款、支小再贷款、科技创新专项金融债券等政策工具，建立科技金融服务效果评估机制，充分调动金融机构积极性。

表 近三年来国家关于科技金融政策的梳理

总而言之，国家科技金融政策在提升金融服务科技创新能力、增强金融政策工具精准性、丰富金融产品服务模式等方面取得了显著成效，为科技型企业和各类科技创新活动提供了全链条全生命周期、多元化接力式金融服务。

上海推进科技金融体系建设上分为创业投资、资本市场融资、科技金融、科技信贷创新等四个方面。在股权投资上，上海设立创业投资引导基金，并积极鼓励和吸引社会资本参与；在资本市场上，上海股权托管交易中心设置符合科创企业需求的上市条件和审核机制；在科技保险方面，设立中小微企业政策性融资担保基金，构建中小微企业融资担保服务体系。在科技信贷方面，提出引导金融机构加大对科创企业全周期的信贷支持，深入完善投贷联动融资模式。

表 上海科技金融体系相关政策梳理

    总的来说，上海在推进科技金融体系建设上的政策特点主要体现在几个方面。一是全过程服务。上海的政策围绕科技创新的全过程，提供全方位的金融服务。这包括通过设立科技成果转化基金、产业投资基金等，促进科技成果向现实生产力转化，实现“科技－产业－金融”的良性运转。二是多阶段支持。上海针对不同发展阶段的科技创新企业，提供多样化的资金来源、投资方式、管理手段和退出渠道。例如，通过政府引导基金、风险投资、私募股权基金等多种方式，为企业提供全周期和阶梯式资金支持。三是提升科技金融配套服务能力。上海注重人才引进培养，引入和培养既懂金融又懂技术的复合型人才，为科技金融的发展提供智力支持。同时，推动建设更高水平的科创企业信用体系，建立统一、规范的信用评估标准和评级体系，提高金融机构对企业信用的认可度和融资意愿。此外，建立跨部门、跨平台、跨地区和跨层级的科技金融数据共享机制，打破信息壁垒，实现信息的有效整合和共享。四是强化科技金融激励引导政策：上海支持科技创新的结构性货币政策工具体系建立，如设立科技创新再贷款、设备更新改造再贷款等，加大对高新技术企业、重点领域技术改造项目的融资支持。五是推进科技金融服务能力建设：上海加强信贷政策指导，引导银行设立服务科技创新的专营组织架构、专门风控制度、专业产品体系、专项考核机制，持续提高专业能力。在银行间市场推出了科创类债务融资工具，拓宽科创企业直接融资渠道。六是丰富完善科技金融市场生态：上海通过金融体系内部各业态衔接、金融体系与科技体系相互配合，增强金融市场多层次性，推动大中小银行、资本市场各板块功能互补、差异化发展。打造科技金融联盟，加强金融机构与高校院所、科技中介服务机构交流合作和服务联动。七是加强相关基础制度和机制建设：上海注重加强公共信息共享，制定科技公共数据目录，引导地方征信平台等专业征信机构进行加工挖掘，提高公共信息整合利用效率。在融资担保方面，强化省、市、县多级融资担保机构联动分险，优化担保考核评价机制和业务流程，提升代偿比例和担保覆盖面。

1.4 科技成果转移转化政策

科技成果转移转化是科技创新工作的重中之重，是衡量一个地区科技创新成效的重要依据。国家在科技成果转化方面给予的政策支持主要体现在几个方面。一是通过修订《中华人民共和国促进科技成果转化法》等法律法规，为科技成果转化提供基本的法律框架和制度保障；二是发挥国家科技成果转化引导基金等的杠杆作用，采取设立子基金、贷款风险补偿等方式，吸引社会资本投入，支持关系国计民生和产业发展的科技成果转化；三是为科技成果转化过程中的企业和个人提供税收优惠，降低科技成果转化的成本和风险；四是通过构建国家技术交易网络平台，为高校、科研院所提供科技成果挂牌交易与公示，解决成果交易流通与市场化定价问题；五是通过《高质量培养科技成果转移转化人才行动方案》等政策，培养专业化技术转移人才，提升科技成果转移转化的效率和质量；六是通过建设国家科技成果转移转化示范区，探索可复制、可推广的经验与模式，推动地方科技成果转化工作；七是引导信贷资金、创业投资资金以及各类社会资金加大投入，支持区域重点产业科技成果转移转化；八是落实相关政策措施，完善有利于科技成果转移转化的政策环境，建立科研机构、高校科技成果转移转化绩效评估体系。

表 我国近三年关于支持科技成果转化的相关政策梳理

上海聚焦专业化技术转移机构示范基地、国际技术转移渠道布局、特色成果转化平台建设、科技成果转化人才培养等内容，开展科技成果转化服务体系建设。从政策策略上可以概括为“四大引擎”。

一是制度创新引擎。

上海将强化科技成果转化的主体责任作为核心，深化内部机制改革与创新。通过完善职务科技成果资产单列管理、科技成果转化股权和现金奖励机制、科研人员创业支持政策，以及优化事业单位绩效工资管理中技术合同奖酬金的发放制度，上海为科技成果转化提供了坚实的制度保障，确保了科技成果能够顺畅地从实验室走向市场。

二是协同发展引擎。

上海通过激励社会力量参与科技成果转移转化服务，并扩大科技创新券的使用范围，加快功能型平台的布局，以此促进创新链、产业链、服务链、资金链的深度融合和协同发展。同时，通过全面推进科技成果转化创新改革试点，上海鼓励采用“赋予所有权+转让+约定收益”的模式，实现职务科技成果的所有权全面赋权，进一步激发科研人员的积极性和创新活力。

三是成果转化三重奏。

上海实施了三项关键计划以推动科技成果转化：即概念验证中心建设计划（POC计划），旨在验证科研成果的商业潜力；即大企业开放式创新中心计划（GOI计划），通过与大企业的合作，推动科研成果的产业化；即技术转移机构培育计划（TTO计划），培养专业化的技术转移机构，提升科技成果转移转化的效率和效果。

这三项计划共同构成了上海科技成果转化的三重奏，确保了科研成果能够高效地转化为实际的经济效益。

四是资本与服务双轮驱动。

上海以资本赋能为核心，积极联动设立概念验证基金、成果转化基金等，充分发挥未来产业基金的功能，为科技创新提供强大的资金支持。同时，以孵化服务为抓手，上海通过技术转移机构建立成果早期孵化服务机制，开展深度孵化和持股孵化，拓展精准服务科技成果转化的科技金融业务。此外，以高质量载体为平台，上海加快培育高质量孵化器，以高质量成果转化载体支撑颠覆性科技成果的率先转化和硬科技企业的加速孵化。最后，以技术转移为桥梁，上海大力发展专业化技术转移机构和平台，支持科研事业单位设立专职技术转移机构，建立用人灵活、专业高效、激励有效的科技成果运营体系。

通过这四大引擎的协同作用，上海正加速科技成果的转化进程，激发创新活力，推动科技创新与经济社会发展的深度融合，构建了一个充满活力、高效协同的科技成果转化生态系统。

表 上海近年来科技成果转化相关政策梳理

                                 作者：凌燕 上海社科院上海品牌发展研究中心副主任